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学术前沿

“两房并轨”背景下重庆市公共租赁住房可持续发展法治保障研究

发布时间:2016年10月18日

一、项目研究的目的和意义

1.研究的目的。

从法律的视角,结合管理学、社会学相关理论,以社会保障公平为核心,以保障居民的居住权为出发点,以住房保障为抓手,厘清两房并轨背景下公共租赁住房可持续发展的理论机理和实现机制,探索重庆市公共租赁住房发展的法治保障问题,提供基于理论和实证基础上的机制模式设计和法律制度框架,构建重庆市公共租赁住房可持续发展的法制保障体系。

2.研究的意义。

积极探索构建与完善两房并轨背景下的重庆市公共租赁住房可持续发展法治保障体系,有利于重庆市更好的落实中央关于“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”和“重点发展公共租赁住房”的基本要求,有利于改善重庆市中低收入群体既“夹心层”群体住房条件,有利于助推“五大功能区域”发展、推动新型城镇化建设、促进城乡统筹发展,故本研究具有重要的理论价值和现实意义。

1)理论意义。一是探究了建立公共租赁住房可持续发展的法律保障机制,建构可持续发展的法律制度框架,丰富了住房保障制度的理论研究;二是系统梳理整合国内外该领域研究成果,深化和推动保障性住房法治理论研究,丰富和完善社会保障法学理论。

2)现实意义。首先,有利于解决重庆市公租房和廉租房并轨后的制度衔接。以法治保障为后盾,保障两房并轨后的运行新机制、发挥住房保障制度功效,为衔接工作的顺利开展做好制度铺垫。同时以此来强化政府责任,调动社会力量参与。

其次,构建了两房并轨后公租房可持续发展的法治保障机制。该机制适应重庆市工业化、城镇化快速发展的需求,有助于深入贯彻落实“五大功能区域战略”,建立健全重庆特色的城镇住房保障体系;有助于落实市委第四次党代会提出的“稳步推进以公租房为重点的保障性住房建设,健全管理机制,切实解决低收入群众住房困难”的任务要求。

再次,有利于解决城市“夹心层”群体住房难问题。随着重庆市新型城镇化速度的不断加快,流动人口规模不断加大并且快速向城市集中,既出现了暂时买不起商品房的“上夹心层”,又出现了不符合廉租房申请条件的“下夹心层”。解决“上下夹心层”的住房困难是重庆市政府面临的一大挑战。通过两房并轨,建立可持续发展的公租房法治保障机制,为解决“夹心层”群体住房问题提供法治保障。

最后,有助于加快重庆住房保障法治化进程。为重庆市尽快出台《重庆市公共租赁住房管理办法》提供立法参考,同时为国家尽快出台可以统揽全局的《住房保障法》等公租房保障制度基本法规和《保障性住房申请人档案管理办法》《城市中低收入家庭认定办法》《居民信用信息共享法》等专门性规范文件提供实践探索经验。

二、研究成果的主要内容、重要观点和创新性

1.研究成果的主要内容。

1)发展保障性住房的法理基础。首先,公民居住权是人权的重要组成部分,在法治保障下前提下,实现公民“住有所居”的目标,是实现公民居住权乃至人权的应有之义;其次,以社会保障公平理论为指导,即在实质平等思想下,以“垂直公平”和“水平公平”为原则设计具体制度,实现住房保障的制度公平;再次,基于经济学上的“市场失灵”和“政府失灵”理论提出政府责任理论,提出深入推进保障性住房建设,是政府责任理论在住房市场领域的实践体现。

2)重庆市现行保障性住房制度体系。研究首先梳理了重庆市保障性住房发展过程,重点梳理了近20多年重庆的城镇住房改革情况及出台的45项相关政策法规;其次,研究了发展进程中需要法律规制的相关问题,找出了制约保障性住房发展的主要原因,引出公共租赁住房发展可持续发展面临的问题。

3)两房并轨前的重庆市廉租房和公共租赁住房制度。该部分梳理了二者出台的制度背景、内涵、保障模式、建设资金来源、运行机制等进行了梳理。通过梳理发现:一是两者虽都属于租赁型保障房,但面向的群体不完全一样,申请人容易混淆;二是住房保障需求和供应是一个动态的过程,近年来部分地方出现了保障房与保障对象不相匹配的情况;三是平行运行不利于两项制度间的政策衔接,给老百姓造成不必要的麻烦。这进一步体现出两房并轨的必要性。

4)重庆市公共租赁住房可持续发展面临的问题。该部分重点研究了当前即并轨后公租房可持续发展面临的主要问题。首先是法治保障的系统化程度不高。主要表现在一是立法层次低。当前的政策法规层次较低且缺乏权威性,影响了保障房工作的进展。二是制度“碎片化”。保障房建设牵涉部门多,各时期、各部门出台的政策法规等纷繁复杂,政策间不成体系,难成合力;其次是政策法规在运行中的可操作性不强。主要体现在租金补贴不灵活、在准入筛选不严密、中间监管不到位、退出机制不通畅等方面;再次是房源供给的可持续性不强。主要体现在房源供给的可持续性不强及融资渠道下载两个方面。特别是融资渠道过窄导致政府承担的巨大财政压力和债务风险,为了实现公租房供应的长期可持续发展的最大瓶颈之一,政府需要通过调整其在公租房建设中的角色定位和对社会资源的有效整合;最后住房品质的可承载力不足。主要表现在房源规划建设不尽科学, 公租房建设过程中和现居住的部分房屋建设质量不达标、配套设施仍待完善及社区管理服务质量亟待提高。

5)发达国家及国内其他省市公租房制度建设的比较与借鉴。在城市化发展较早的国家,公租房等保障性住房发展较早,目前制度也较为成熟,在一定程度上解决了中低收入群体的住房困难。主要研究了美国、英国、新加坡等发达国家,国内公租房建设起步较早的香港、北京、上海等地的公租房建设情况。主要分析了公租房建设、资金筹措、准入退出方面的成功做法,总结其经验启示,探求在法律制度保障层面得以借鉴的经验与做法。

6)重庆市公共租赁住房可持续发展的法治保障机制。框架主要从六个方面进行了论证设计:一是法治保障机制建设的原则与内容,提出法制构建要坚持公平、可持续性、政策法规科学配套原则,在内容上突出房源筹集与资产管理、准入与分配、租赁管理、出售管理、监督管理及相应法律责任。二是提出法治保障机制建设的长、短及近期目标。三是提高运营制度科学化水平,主要包括完善审核准入和退出制度、强化中间环节监管制度、形成灵活合理的租金补贴机制等几方面内容。四是建立房源供给可持续制度,主要包括对降低建设成本、拓宽融资渠道、拓展房源渠道等方面的分析论述。五是完善配套服务制度,主要包括提高规划设计水平、建立健全房屋质量监管制度、建立健全商业配套设施与物业服务制度、加强公租房社区建设等方面内容。六是落实制度保障措施,主要包括建立目标责任制、统筹安排年度建设任务、建立考核问责机制等。

2.研究成果的基本观点。

1)公民的住房权是社保权的重要组成部分,切实保障公民的住房权也是保障公民人权的重要体现。应当将城镇居民住房问题纳入社会福利与社会保障体系,将公共租赁住房发展纳入法制轨道,切实保障居民住房权益。

2)重庆市公租房的发展要克服以前重住房建设、轻运行管理,重发展理念、轻制度建设,重政策制定,轻法治保障和法律责任追究的弊端,注重从建设到管理的整个过程的法律机制建设,保障并轨后公共租赁住房公平可持续发展。

3)拓宽融资渠道、提高融资效率、鼓励社会资本参与、充分发挥住房公积金的作用来保障资金供给的可持续,是重庆市公租房可持续发展的重要基石。

4)重庆应尽快制定出台诸如《重庆市公共租赁住房管理办法》等系列配套法律文件以保障制度运行的稳定性,杜绝随意性。目前大部分法律规范多以“暂行”、“试行”等形式出现,个别条文不适合公租房可持续发展的需要,应尽快完善,建立完善的保障公共租赁住房可持续发展法治保障制度体系。

5)需要在宏观上树立“政府组织、市场运作、社会参与,依法管理”制度体系建设理念,保障公租房姓“公”的前提下,充分发挥市场活力。

3.研究成果的创新性。

1)以“两房并轨”运行的公共租赁住房为研究对象,创新了研究视角。

2)以公共租赁住房的可持续发展为研究内容,且贯穿从建设到管理的整个过程,突破了现有研究范式,创新了研究模式。

3)从法律层面系统研究并建构并轨后公共租赁住房可持续发展的制度保障体系。

三、成果的学术价值、应用价值及社会影响和效益

1.学术价值

1)进一步丰富了社会保障理论。保障公民居住权不但是保护公民人权的重要任务,同时也是保障公民社保权的重要体现。保障性住房的建设正是为了从房屋的数量、价格、质量上保障每个公民都能实现其居住权。为公共租赁住房这一保障性住房制度的可持续发展构建完善的法治保障体系,在法治保障下的优化制度层面,实现公民“住有所居”的目标,是实现公民居住权,保障公民社保权乃至人权的应有之义。

2)进一步丰富了社会公平理论。重庆市大力发展保障性住房,体现了社会保障公平的理念,契合了实质平等的思想。具体而言,保障性住房针对中低收入困难家庭,通过为其提供最大力度的住房保障这种“二次分配”方式使住房市场中不同收入群体之间的天平逐渐趋于平衡。本研究正是社会公平理论在社会保障领域的具体体现。

3)进一步丰富了政府责任理论。在住房市场面对“市场失灵”和“政府失灵”双重困境的情况下,我国住房供应体系应当由市场提供的单轨制转变为市场和住房保障制度共同提供的双轨制,在满足居民住房需求的同时,引导居民对住房进行合理的消费安排,遏制疯狂上涨的房价,削弱住房作为投资产品的属性,更多体现其生活必需品的属性。故大力发展保障性住房是政府在矫正“市场失灵”和“政府失灵”过程中承担责任的一种有效方式,也是政府履行其保障公民社会保障义务的具体体现。

2. 应用价值。

1)让重庆市公租房建设发展更加可持续。本课题将可持续发的理念作为研究的主线贯穿到研究的始终。公租房建设是一项浩大工程,不是一蹴而就的,在其建设过程中更不能为追求速度和规模而忽视了建设质量和服务标准。可持续的发展理念要求建设主体将公租房建设提到战略高度,统筹发展,科学规划。

2)为并轨后两房接续工作提供了制度保障。本课题以两房并轨为研究背景,以法治保障为后盾,保障两房并轨后的运行新机制、发挥住房保障制度功效,着力解决重庆公租房和廉租房并轨后的制度衔接问题,为衔接工作的顺利开展做好制度铺垫。

3)建立了可持续发展的的公租房法治保障机制。研究明确了法治保障机制构建的原则、目标及主要内容,该机制适应重庆市工业化、城镇化快速发展的需求,有助于深入贯彻落实“五大功能区域战略”,建立健全重庆特色的城镇住房保障体系;有助于完成市委第四次党代会提出的“稳步推进以公租房为重点的保障性住房建设,健全管理机制,切实解决低收入群众住房困难”的任务要求。

4)通过梳理保障性住房建设较为成熟的国家和国内其他省市的情况,为重庆市公租房可持续发展提供借鉴经验。重点梳理了美国、英国、新加坡的发展情况,得出了要建立完善的住房保障法律体系、明确政府在住房保障中的角色定位、实现保障水平层次性和保障手段多元化、多种方式筹措资金及建立运行有效的准入退出机制等启示;通过梳理国内香港、北京、上海等公租房发展状况,得出了分阶段分层次多形式解决住房保障问题、多种渠道筹措公租房房源、拓宽公租房保障资金来源渠道、严格规范准入退出机制等启示。

5)提高了重庆市现有政策法规的执行力度。研究提出要建立公租房目标责任落实制度、统筹年度计划任务及建立考核问责制度等,明确了各政府机关及主要管理部门及人员的责任,通过约谈、问责政府责任人等形式,加强了责任意识。对在保障性安居工程建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的政府及其相关职能部门工作人员,要依法依纪追究责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理等措施提出了建议,提高了政策的执行力度。

3.社会影响和效益。

1)课题通过系统深入地探讨重庆市公租房可持续发展进程中面临的法治层面相关问题,提出了相应的解决策略,可供实际工作部门参考借鉴。

2)课题通过紧密联系重庆市两房并轨后公租房发展实际,提出了可持续发展的前进路径及构建相应的法治保障体系设想。这为重庆市政府改善“夹心层”住房条件,保障改群体住房权益,加快推进重庆新型城镇化建设,更好落实“五大功能区”战略具有重要的实践意义;同时以法治保障的角度对重庆市公租房建设进行研究,有利于加快重庆市保障性住房建设进程中的法制化水平,减少和杜绝公租房建设发展中的随意性和无序性,提高重庆市公共租赁住房制度的稳定性和强制性。

四、对策建议

1.重庆市公租房建设进程中要充分贯彻可持续发展的理念。公租房的可持续法制要求既要立足当前重庆市经济、社会、资源环境的可承载力,统筹利用好现有资源,量力而行,又要放眼于新型城镇化、新兴产业集群发展进程和发展规模,尽力而为。

2.法治保障是公租房可持续发展的根本出路。重庆市政府要加强建立有自身特色的公租房发展模式及法律制度框架,各项法律制度要注意实效性问题,即要符合实际情况,适应重庆市经济社会发展和全面深化改革的要求,对公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任的规定要科学、合理,条文规定要明确、具体、有针对性和可执行性等。同时期待国家尽快出台可以统揽全局的《住房保障法》等公租房保障制度的基本法律和《保障性住房申请人档案管理办法》《城市中低收入家庭认定办法》《居民信用信息共享法》等专门性法规。

3.要积极稳妥地解决好两房并轨后的制度衔接问题。需要建立保障两房并轨运行新的法治保障机制,坚持政府主导,由政府投入资金和给予政策支持,建设主体为政府国有投资集团,产权由政府持有。政府成立公租房管理局统一组织实施建设管理,要确保公租房始终姓“公”,又要充分调动社会力量,吸收社会资本,扩大融资渠道,减轻政府负担。

4.资金供给可持续是重庆市公租房可持续发展的重要基石。并轨后重庆市公租房可持续发展进程中要不断拓宽融资渠道、提高融资效率、鼓励社会资本参与、充分发挥住房公积金作用来保障资金供给的可持续。

5.退出机制不完善和监督管理乏力是制约当前重庆市公租房可持续发展的两块短板。可持续的法治保障体系中应重点完善包含解除租赁合同、法定退出、过渡期计租、强制退出等法律规定,同时在监管环节,要重点突出包含监督考核、资格核查、履约监管、经纪禁止行为、社会监督等方面,充分发挥法治的强制性作用,依靠国家强制力保障公租房发展的可持续性。


项目负责人:重庆大学袁文全;项目来源:重庆社科规划一般项目《“两房并轨”背景下重庆市公共租赁住房可持续发展法治保障研究》(项目批准号:2014YBFX105)。